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以“案-件比”为指引提升补充侦查工作质效

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贺红强

  退回补充侦查,是对“一次侦查”办案工作的补充,当检察机关认为侦查机关移送审查起诉的案件需要进一步查清事实或补充证据时,将案件退回侦查机关继续侦查以完善刑事指控体系。我国退回补充侦查呈现如下特点:退回补充侦查案件数量较大、占比较高;《退回补充侦查提纲》等法律文书写作粗疏,说理性不足;退回补充侦查占用时间普遍较长,将补充侦查期限用满用足多见,甚至成为变相延长办案期限的手段,导致程序异化等现象。上述情况严重影响退回补充侦查效果,偏离了制度设置的初衷,不仅降低了诉讼效率,而且增加了当事人的诉累,影响民众对司法的满意度。为进一步完善以证据为核心的刑事指控体系,加强和规范补充侦查工作,提高办案质效,最高检、公安部前不久共同制定《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(下称《指导意见》),对如何确保公正司法提出了明确要求。

  “案-件比”是最高检在《检察机关案件质量主要评价指标》中确立的核心指标,是指发生在人民群众身边的“案”,与该“案”进入司法程序后经历的有关诉讼环节统计出来的“件”,形成的一组对比关系。具体而言,“案”是指发生在人民群众身边的案,也就是我们通常说的有一个案子在法院、在检察院等;“件”是指司法机关在办案过程中,在统计上作为一个个“案件”数量来统计的案件。“案-件比”直观反映案件经历的诉讼程序繁简、业务活动多少和诉讼期间长短。“件”数越低,表明“案”经历的诉讼环节越少,办案时间越短。“案-件比”引导检察机关公正与效率并举,通过将每一个诉讼环节的工作做到极致,减少不必要的诉讼环节,缩短诉讼时长,追求“质”“效”同增,让群众关注的法律结果尽快呈现。

  退回补充侦查,是检察机关围绕“案”开展的十多种节点性业务活动之一,客观上引起办案程序回转,属于“程序倒流”,计入“件”的范畴。当前,退回补充侦查已经成为影响检察机关“案-件比”的重要因素,在有的地方其权重仅次于延长审查起诉期限。不当运用退回补充侦查不仅增加被追诉人的诉累,还影响检察机关的业务考评,应当以“案-件比”为指引提升退回补充侦查工作质效。

  首先,应当以捕诉一体化为契机,在逮捕阶段发挥检察引导侦查功能,缓解审查起诉阶段退回补充侦查的压力。重大、疑难、复杂案件的证据结构和体系通常较为复杂,对证据收集的规范性要求也较高,提高侦查阶段的取证质量必定会减轻审查起诉阶段退回补充侦查的负担。捕诉一体化改革贯通捕、诉环节,使检察机关能够将审查起诉的证据要求传导到审查逮捕阶段。检察机关因证据不足作出不批准逮捕决定,对于需要补充侦查的案件,应当制作《补充侦查提纲》;对于批准逮捕要求公安机关继续侦查的案件,可以制作《继续侦查提纲》。以审查逮捕为切入点,发挥捕诉一体化证据补强的优势,一方面,消除捕、诉在审查案件中的认识分歧,另一方面,消除捕后诉前的监督盲区,尽可能在移送审查起诉前就做好侦查引导工作,使公安机关在侦查阶段就将证据体系完善,达到精准指控犯罪的目标,减轻审查起诉阶段退回补充侦查的压力。

  其次,严把退回补充侦查关口,对退回补充侦查进行必要性评估,过滤滥用补充侦查的情况,可退可不退的尽量不退。检察机关应当根据补充侦查工作量大小、所需时间长短、自行取证可行性和侦查效果等情况衡量全案,并非一退了之,而是将退回补充侦查作为最后的选项。第一,进行退回补充侦查必要性与可行性衡量,不得以与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查,杜绝策略性退回补充侦查。检察官必须对退回补充侦查进行充分说理,减少退回补充侦查的随意性,遏制将退回补充侦查作为延长办案期限的异化做法。第二,对于在审查起诉期间能够完成证据补充的案件,可以向公安机关发出《调取证据材料通知书》,通知公安机关直接补充相关证据并移送,不必进行程序回转。第三,打破“坐堂问案”的办案惯性,激发其自行补充侦查积极性,可以自行补充侦查的尽量不退回补充侦查。对于主要犯罪事实不清、证据缺陷较为严重,遗漏了重要犯罪事实或应当追究刑事责任的同案犯罪嫌疑人的案件,补充侦查工作量较大,所需时间较长,退回公安机关补充侦查较为适宜。但对于符合《指导意见》第11条规定的情形,应当优先自行补充侦查。

  再次,以法律文书为抓手,以《退回补充侦查提纲》为载体,强化检察机关对侦查取证的引导,提升补充侦查实效。司法实践中,有的《退回补充侦查提纲》过于笼统导致补充侦查方向不明、取证目的和意义不清,影响补充侦查效果。第一,从宏观上说,制作《退回补充侦查提纲》应当明确案件存在的问题,指出取证总体方向,便于侦查机关“对症下药”。从整体上写明案件定性的考虑,遗漏犯罪嫌疑人或遗漏犯罪的情况,结合犯罪构成阐明案件证据整体问题,包括证据“三性”问题、主要证据之间的矛盾与印证问题、案件整体的证明问题等。通过法律文书说理,使得侦查人员更加明确案件证据问题及取证方向,提出的意见得到侦查人员的认真落实。第二,从微观来看,制作《退回补充侦查提纲》应当明确列清需要补充侦查的每一条证据,结合公安机关的取证空间提出具有可操作性的指引,便于侦查机关“照方抓药”。一是结合“案件事实清楚,证据确实、充分”的起诉和裁判标准明确证明内容,将需要补查的证据内容具体化,列出具有针对性的证据清单;二是明确每一条补证意见的具体待证事实,使侦查人员明晰补证的具体理由和目标;三是明确证明方式,确认补查证据是作为直接证据证明待证事实,还是作为需要与某种证据进行印证的间接证据证明待证事实。通过《退回补充侦查提纲》将检察引导侦查工作具体化、实效化。

  做好退回补充侦查工作是一项系统工程,需要起诉引导侦查、侦查服务于起诉的新型办案机制作为支撑。“案-件比”改革是一个良好的契机,以案件评价指标倒逼检察官主动作为,积极与侦查机关沟通,形成警检之间的良性协同互动。检察机关在审查逮捕阶段提前引导侦查工作,在审查起诉阶段慎用退回补充侦查手段,压缩不必要的案件流程,将退回补充侦查做好做细,提升退回补充侦查案件质量,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  (作者为西北政法大学刑事法学院副教授、法治陕西建设协同创新中心研究员)

来源:检察日报

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2020-06-15 14:50:52
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